专业报告:欧盟国际竞争力因转基因政策受挫

2015-09-16 | 作者: Justus Wesseler | 标签: 欧盟国际竞争力

Justus Wesseler:荷兰瓦赫宁根大学农业经济学教授,应用生物经济研究国际协会(ICABR)的成员。主要从事生物技术经济学,价值链经济学和规制经济学的相关研究。

摘要:在欧盟,转基因生物的注册审批根据不同的用途是区分开的,尤其是在转基因作物的培育上存在很大的争议。一些成员国允许培育转基因作物,而另一些成员国则禁止培育。其中一个解决方案是国有化审批流程,这或许可以为当前的僵局提供一个解决方法(取决于它的实现情况)。随着世界上新型转基因生物的应用越来越多,进口转基因生物的注册审批流程陷入困境导致注册审批的不同步和结构贸易破坏的发生率日益增高。当务之急就是需要可以超越目前国有化审批流程的改革措施。国际贸易中不同步的审批流程也会影响其他国家因此急需一个国际层面的解决方案。

前言:基因工程作物,一般被称为转基因生物,一直是很多国家的农业政治经济的一大挑战。在农业领域,从未有过一项新技术在相关人士之间争论得如此激烈。在一些国家,成群的消费者,政客和某些非政府组织反对转基因生物的引入,他们认为这是对生物多样性、人类健康、农村社区经济、尤其是与有机农作物共存环境的威胁。而且可能成为种子供应商之中垄断力量的来源。也有一些人因为伦理道德的原因反对它。而另一些国家,农民,政客和科学家则很拥护转基因生物,因为他们认为这是提高环境和经济可持续发展,以及获得世界范围内更稳定的粮食安全保障的一个有效途径。

在持续的争论之中,一些国家的消费者对待转基因生物常选择谨慎的态度,而他们的政府则通过条例来控制潜在风险以及加强公信力。

转基因生物的引进、接受,国际贸易在全球经济中持续扩张,生物技术条例必须借助一定的灵活度来掌控这样的变化。否则,食品和饲料生产以及国际贸易一定会出现更大的扭曲,导致社会福利减少。

在欧盟,转基因生物对于进口和培育的注册审批是不一样的。从历史角度讲,新的转基因生物进口欧盟的审批如此缓慢已经导致市场破坏以及贸易伙伴出现摩擦。随着世界很多地方审批和接受新的转基因生物逐渐增加,欧盟的注册审批流程陷入困境导致注册审批的不同步发生率日益增高——例如一个新的转基因生物在某个国家批准生产而在另一个国家却不能进口和使用。欧盟对不利事件的处理以及它们在国际市场越来越大的意义只会增加国际与欧盟审批不同步出现的可能。

对于一些低水平存在的未经批准的转基因生物食品(可能在运向欧盟的货物中发现)的零容忍政策,将会越来越大地挑战国际商品供应链以及无基因改造的食品和饲料。在这篇稿件中,我们调查了转基因生物进入国际农业贸易会对欧盟农业产生的潜在挑战。我们以近年来欧盟转基因生物政策的小结开始叙述,然后讨论了一些未来可能面临的挑战。

欧盟关于转基因生物的政策

在1999年6月,丹麦,希腊,法国,意大利,卢森堡宣布他们将会阻止新的转基因生物审批,直到欧洲委员会提出额外的法规来控制它们的风险评估,市场推广,标识和来源。这导致欧盟转基因生物的培育和进口都只能暂时终止。此外,疯牛病以及类似的食品丑闻的经验导致食品和饲料的风险估计和风险管理出现分离。技术风险评估由欧洲食品安全局作出,而风险管理,作为一个政治决策,则牵涉到常委会,委员会和内阁会议。

为了保障欧盟消费者的选择权,含有超过0.9%的转基因成分的食品和饲料需要贴上标识和来源。然而,由转基因饲料喂养的动物生产的产品则不需要标识。

转基因产品
举例
是否需要标识
转基因植物,种子和食品
玉米,玉米种子,棉花种子,豆芽,番茄
通过转基因作物生产出的食品
玉米粉,豆油,菜籽油
通过转基因作物生产出的食品添加剂/调味品
从转基因大豆中提取的高度过滤的卵磷脂
转基因饲料
玉米
通过转基因作物生产出的饲料
玉米蛋白饲料,大豆粉
通过转基因作物生产出的饲料添加剂
维生素 B2
转基因饲料喂养的动物生产的产品
鸡蛋,肉,牛奶
转基因酶的辅助下生产的产品
淀粉酶辅助下生产的烘焙产品
表1 在90年代中期,一部分转基因作物在进入欧盟市场时就被批准在欧盟种植。

目前,有两种转基因作物在欧盟种植,一是由孟山都公司培育的转Bt玉米MON810,另一种是由巴斯夫公司培育的转基因土豆EH92-527-1(Amflora)。MON810首先由2001/18指令批准引入,在90年代末期开始在市场推广。由旧的注册流程审批的转基因生物在批准之后可以在市场上推广九年但需要进行通知。在9年结束之前,遵守新规定的申请需要重新提交。为了MON810的继续推广已经提交了新的申请,为了保障它继续在欧盟市场推广的审批流程也已经开始。

虽然存在一些对于欧盟漫长的审批流程的抱怨,但实际上在2003年以后欧盟审批的时间已经缩短了,然而在美国的审批时间则变长了,因为在审批过程中受到了强大的公众参与以及美国和欧盟更高要求的安全评定。

尽管有了这些审批,但一部分欧盟国家仍然援用2001/18/EC指令的保障条款来禁止已批准的转基因生物的培育。这些条款允许成员国禁止已批准的转基因生物进行培育,如果它对人类健康或者环境有危害风险。成员国可以使用保障条款如果他们提出新的科学证据证明有害,不过有时他们会因为政治因素援用一些条款,虽然转基因生物已经得到了欧洲食品安全局的正面评价,认为它们在本质上和本地的生物是相同的。实际上,七个欧盟成员国——奥地利,保加利亚,法国,德国,希腊,匈牙利,卢森堡和波兰——仍然在反对MON810的种植。这个禁令通常被认为是违反欧盟的转基因生物审批流程(如2001/18指令和1829/2003法规所述)。为此,欧洲委员会在欧洲法庭状告了波兰(而孟山都公司起诉了法国和德国)。

转基因生物在欧盟以及世界农业的现状

尽管MON810受到一些成员国的禁止,但2012年有6个成员国在种植Bt玉米,其中包括:捷克共和国(3,080公顷),波兰(4,000公顷),葡萄牙(9,278公顷),罗马利亚(217公顷),斯诺伐克(2012年未报道)以及西班牙(116,306公顷)(见表2)。转基因土豆第一次进行工业规模的种植是在2010年的捷克共和国(150公顷), 德国(15公顷)和瑞典(80公顷)。总而言之,2012年在欧盟有133070公顷的土地用于种植转基因作物,相当于0.06%的农田。尽管数量很少,但转基因作物在欧盟农业方面展示出的潜力是具有重要意义的。
 
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
西班牙
53,225
53,667
75,148
79,269
76,057
76575
97325
116306
法国
492
5,000
21,147
-
-
-
-
-
捷克共和国
150
1,290
5,000
8,380
6,480
4868
5090
3080
葡萄牙
750
1,250
4,500
4,851
5,094
5500
7723
9278
德国
342
947
2,685
3,171
-
-
-
 
斯洛伐克
-
30
900
1.900
875
1740
761
 
罗马尼亚
1110,000
190,000
350
7,146
3,344
823
588
217
波兰
-
100
320
3,000
3,000
3500
3900
4000
转基因作物总计
54,959
62,284
110,050
107,717
94,750
91193
115386
133070
来源:转基因生物指南(2013)。1包含转基因大豆的培育。从2007年罗马尼亚加入欧盟后被禁止。

欧盟对转基因作物的接受如此限制与粮食生产大国对转基因作物的迅速接受形成鲜明的对比。在2010年,在29个国家,已经有大约1540万农民使用1.48亿公顷的土地用于耕作转基因作物。转基因大豆,棉花,玉米,油菜在它们各自的耕作土地面积中分别占据了90%,62%,29%,23%。

在今后的十年,全球对转基因作物的接受有望变得更快,因为在巴西和中国等许多国家,对新型转基因事件的研究已经大幅度增加。随着基因改良前沿技术的持续发展,产品和方法的创新也在同时进步。根据Stein and Rodriguez-Cerezo,经过批准的转基因事件有望从2008年的39个增加到2015年的142个。这将使欧盟和主要的产粮国家在接受转基因作物之间的差距越来越大,同时也增加了欧盟在竞争力和国际贸易上的不确定因素。

共存

在欧盟,经过批准的转基因作物的培育受到共存政策的管理。成员国可以制定他们自己的共存政策,然后欧洲委员会提出一个通用的指导方针,并已经成立了共存局用以开发专门针对作物的指导方针并在成员国设计政策时提供帮助。欧洲共存局指出:“共存是指农民在相关立法对转基因生物,食品、饲料和/或纯度规格的标识规定下选择转基因和非转基因作物的权利”。国家的共存条例和它们在接受转基因作物的作用是完全不同的。比如,西班牙使用共存条例来管理转基因作物的生产,而其他国家,如保加利亚,使用共存条例来禁止转基因作物的生产。认为额外的管理条例会增加生产成本,尤其是转基因作物的生产,从而降低接受度。但如果管理条例本身比较灵活的话,这样的情况就不一定会存在。

一个最近才引起注意的问题,就是针对生产转基因作物的环境保护政策的潜在影响。在很多自然保护区,如1992年5月21日的理事会指令92/43/EEC建立的自然2000保护地区中,转基因作物禁止培育,在一些国家,规定了转基因作物和保护区的最小距离。这类区域的密集分布(还包括缓冲带),实际上减少了很多转基因作物的可使用面积,甚至造成了禁止培育的程度。

通过共存和环保政策来禁止培育转基因作物,为审批国有化的僵持情况提供了法律对策(下面进行了更详细地讨论)。

消费者问题

第一代转基因生物主要是培育耐除草剂和抗虫的作物,以此来提高其种植效率。这样消费者就能从中享受到更低的食品价格,但是这样的利益很难被消费者识别。在没有与健康和其他直接利益有关并且感知风险存在的情况下,一些消费者对于转基因生物一直持有谨慎的态度。通常欧洲消费者并不反对生物技术并且支持将其应用于医疗卫生领域;但是大多数都反对将生物技术应用于食品生产中,但是这种反对并不一定反映在购买行为。

在欧洲有大量的非政府组织(NGOs)利用消费者对于转基因生物的态度成功的反对了转基因食品。同样,欧盟已经落实了标识管理条例,以便消费者可以在转基因和非转基因食品之间自行挑选。许多零售商和食品制造商也推出了非转基因产品流水线并要求他们的供应商也遵守这些禁令。对转基因生物持消极态度的消费者增大了推广转基因食品的社会成本。对转基因食品进行标识旨在通过告知消费者从而减少社会成本。然而,消费者通常对于转基因和非转基因食品的有关政策并不了解。因此最终负面消费者的否定态度能在该区域、国家和欧盟选举会议产生重大的影响,进而影响了欧盟的政策。

贸易问题

欧盟对进口转基因产品的审批程序太过缓慢导致阿根廷、加拿大和美国在2003年均就此向世贸组织提出了申诉。在2006年,世贸组织裁定欧盟在1984-2004年间禁止进口转基因产品的作法违反了国际贸易规则。随后加拿大和阿根廷分别于2009年和2010年与欧盟达成协议,结束了这场纠纷。在2008年10月,欧盟和美国就转基因进口问题进行了商讨,尽管美国保留有还击的权利但依然为进一步会谈宽限了时间。尽管自从2004年后已有更多的转基因产品被批准进口,但美国、加拿大和阿根廷依然持续关注着市场准入的情况。在任何情况下,由于欧盟政策引起的国际贸易间的冲突都能导致饲料进口产生临时或持续的中断,而饲养禽畜的农民以及其消费者则成为了最大的受害者。

欧盟面临的另一个与转基因生物有关的问题是与美国正在进行的跨大西洋贸易投资协议(TTIP)的谈判。尽管多数人都认为由于TTIP的监管趋同会导致欧盟在美国的施压下降低食品安全标准(包括对转基因生物的限制)以消除任何贸易屏障,但是预计双方的监管决策过程并不会由于TTIP的影响而改变。因此目前并不确定TTIP的监管趋同会对欧盟转基因政策带来何种程度的影响。欧盟贸易委员Karel de Gucht近期的声明则表明了欧盟的态度,他表示:“...我们不会因为此项协议而改变本国的食品安全法规,对于转基因食品和含激素牛肉等产品的态度同样如此。这些问题是不需要讨论的。”

未来的挑战

在过去的十年里,曾在欧盟陷入僵局的转基因作物培育已取得了进展:在欧洲食品安全局对其进行了科学评估后,欧洲食品安全局和欧盟委员会均支持授权转基因作物的培育,但常务委员会和部长理事会依然不支持科学评估的结果。即便对转基因玉米MON810的审查结果为安全的,某些成员国依然维持对转基因作物的禁令使得安理会内部不能就此达成共识。

在2009年底欧盟委员会主席 Barroso提出一项议案,该议案尝试将转基因作物培育的授权转移到各个成员国内部,这样就可以避免安理会不能达成共识的矛盾。一些成员国拒绝了这项议案,因为这涉及到遵守WTO规章以及欧洲单一市场原则(EESC, 2010)等方面的法律问题。本着创建灵活管理的精神,欧洲联盟委员会提出了另一项议案,该议案允许成员国因为各自的原因申报无转基因生物区域,前提是符合欧洲单一市场原则。但是以何种原因申请该禁令则是一个需要考虑的问题。已批准的转基因生物对环境以及人类健康经验证是安全的,不仅能带来环境效益,还能至少在短期和中期增加农民的收入。因此,也许很难找到一个能经受严格审查并被多数人接受的合适的理由。出于伦理层面的原因禁止种植转基因作物也是不妥的。如果接受了因为伦理原因而禁止转基因生物,今后将很难对其他伦理上存在争议的农产品提出禁令,比如农畜产品甚至是非农产品,这就好比打开了欧盟内外贸易歧视的潘多拉魔盒。一个比较切实的解决方法是通过共存发挥间接禁止培育,但是这似乎难以被成员国所接受。

近期希腊总统再次将批准国有化的议案提出,目前来看似乎在各个成员国中有着较高的支持率。新一届委员会主席Jean-Claude Juncker已将建立解决方案作为他的首要任务之一。在他写给新一届卫生和食品安全委员们的信中强调了工作重点:“在任期最初的六个月里,遵循政治方针,对现有的与转基因生物有关的决策进程进程审查。”

随着越来越多的转基因作物在国际上被批准以及进口审批不同步的事件愈加频繁,贸易问题将逐渐凸显得更加严峻。对复合性状转基因作物的引进和当前审批单一性状转基因的政策以及这两种状况并存的问题都在挑战着欧洲食品安全局的能力。未来可能会出现两种情况。第一种就是公司可能会申请单一或者复合性状转基因作物的审批。这就会导致成员国面临大量难以处理的审批请求。成员国可以接受这些提议并将其提交给欧洲食品安全局,将压力转移到欧洲食品安全局;或者直接拒绝这些申请。不论采取哪一种方式,审批进度估计都会很缓慢。第二种情况是由于申请复合形状转基因作物的审批需要准备大量的提案,考虑到本身已经很昂贵的审批流程仍需要庞大的额外费用,公司可能会决定不提交所需的档案。不论以上哪一种情况的发生,由于零容忍条例欧盟将迅速排除有关转基因生物的国际贸易,从而增加欧盟内部农业生产的相对成品。

委员会法规619/2011规定允许进口转基因成分低于0.1%的转基因饲料和食品,但这并不能解决固有的贸易问题。即使在严格的隔离程序下,非转基因食品和饲料中也不可能完全不含有微量的转基因物质。转基因成分可能不只在同一作物如玉米中存在,也可能在玉米和大豆之间传播。比如Starlink事件(在美国出现过多的转Bt玉米)表明,很难维持对已批准的用于饲料的转基因作物和用于食品的转基因作物的区分,若是发生共同混合市场的瓦解则会给有关公司和国家带来巨大的损失。同样,对贸易中的农业大宗商品进行检测发现转基因微量存在的结果已经引起了巨大的市场混乱。如果在贸易商品中检测到未经批准的转基因成分,那么国家可能会从法律层面要求该商品撤出市场。

如果欧盟对未批准的转基因食品施行零容忍条例,也许部分欧盟进口的食品和饲料将不复存在。这项政策最先将影响到食品和饲料的经销商,他们将被禁止发货,随后将迅速影响到农业部门,饲料价格的提升将增加农畜产品、加工产品的成本进而反映到食品价格的上涨,这样又会加大改革的压力。毫无疑问必需对审批程序进行改革,但重点是将怎样实施这些改革。

考虑到现有的反对转基因的消费者和非政府组织,对审批程序进行改革也不是易事。因此欧盟委员会的当务之急是确保能得到消费者游说团体对改革的支持。

此外,欧盟当前的转基因政策不仅影响到农业生产部门和消费者,还对欧洲科研部门有影响。该项政策使得欧盟的生物技术产业没有合适的投资条件。科研兴趣的日益低下的一个原因是田间试验数量的大幅减少。减少监管障碍将会重新燃起人们对科研和开发投资的兴趣。

上述的审批过程不同步的问题并不只是欧盟存在的问题。随着巴西和中国对转基因新品种的研发日益增加,其他如加拿大和美国等国家将不得不对制定对这些国家新研发产品的审批流程。事实上,在这种时候很难讲清这些国家是否会在其他国家寻求放松转基因管制的机会。如果一个国家一方面禁止进口未批准的转基因作物,另一方面利用审批程序作为一种贸易保护策略,这就很容易成为国际农业贸易中的主要摩擦。不论怎样WTO都需要解决这个问题;也许成立一个专门管辖国际贸易中转基因产品审批的超国家机构不失为一个明智的解决方法。

结论

欧盟成员国在批准转基因作物的培育上存在分歧。对于决策的国有化可能会提供一个解决方法,但它是否能成功则取决于执行情况。通过共存政策间接禁止转基因作物的培育可能是一个可行的方法也符合WTO的政策,而直接禁止转基因作物的培育肯定有着更大的争议。

总的来说,欧盟目前的生物技术政策威胁着它的国际竞争力,不仅是农业部门,也包括整个生物经济。当务之急就是需要可以超越目前国有化审批流程的改革措施。只要游说团体还能够造成对科技的公众反对力量,这将会非常艰难。随着流水线的持续扩张而更多国家忙于他们自己的发展和应用,对新型转基因生物引入全球市场的步伐造成最直接的挑战。考虑到在一些国家如:中国和巴西等对新型转基因作物的开发,国际贸易中不同步的审批流程也会影响其他国家因此急需一个国际层面的解决方案。

来源:基因农业网

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