GMO过度监管的经济学后果

2015-09-16 | 作者: 菲利普·彼得 | 标签: 过度监管的经济学后果

菲利普·彼得(Peter W.B. Phillips),杰出教授,加拿大萨斯喀彻温大学詹森-庄山公共政策研究生院

各个国家的转基因作物监管体系混乱且不成体系,这迫使生物技术公司放弃中小市场,使得亟需新品种的消费者和农户不能获得具有产量或营养品质优势的新品种。若能及时审查并维持执行政策的稳定性,将激励不同规模的公司投入到新品种的研发和科技创新中。

• 持续增加的管理费用和膨胀的审批程序遏制了创新。现在转基因新品种耗时比2002年增加了近2年。

• 研究、开发、得到授权一个新的转基因作物品种需要1.36亿美元。

对于中小型农业生物技术公司,高额管理费用和冗长的审批程序成为它们开发新品种或创新性研究的障碍。

• 研发项目被限制到已获批准或已商业化的作物品种上,意味着消费者和农户没有从生物技术创新与进展中获益,这些创新与进展本来能够改善农产品和果蔬的营养成分或生产品质。

• 低廉的食物花费,较高的农场收益,新的研发和创新,通过一个紧凑、快捷的审批流程就能够实现。

激增的创新费用

一些负面新闻可能会使人相信转基因作物没有相应的检测和监管流程。这是无稽之谈,与食品工业很多早期的食品创新案例不同,转基因作物及食品的监管极其严格。

撰写过消费者报告的科学家汉森·迈克尔(Michael Hansen)经常说,“食品安全检测没有任何要求”。这么说容易误会但技术上是这样的,检测性质是出于自愿,具体操作上,每个公司其实很自觉地接受检测。因为美国转基因食品的主要检测者是食品药品监督局(FDA),它能够限制任何食品上市,无论转基因的还是非转基因的。不合实情声称FDA不要求安全性检测,将会误导公众;在食品安全检测上,没有任何食品公司可以得到豁免。同时,美国农业部、环境保护署的管理法规也是强制性的,执法的严格甚至有些法条主义。

任何发展现代生物技术的国家都出台了一系列法规用以评估与监测转基因作物对人体健康、牲畜和自然环境的影响。监管者和公司投入很多时间和资源来检测转基因品种以确保产品上市后不会带来新的可测定的危害。

对于转基因粮食的健康和环境安全的态度,公共舆论分裂了。因此政府在批准转基因作物时不得不十分谨慎。这是一个涉及所有人的问题。世界粮农组织2009年预测说,现有世界粮食产量需要再增加70%才能够满足2050年全球人口的巨大需求。

同时,农场用地派作他用,水资源枯竭,全球气候变化也在威胁到农业生产和产出。未来全球的粮食供给最终取决于我们能否提高农业动植物的产量来应对上述变化。

转基因作物是满足未来粮食需求的重要一环。已有的上市品种不仅提高产量并且给生产者、消费者和研发者带来了重要的经济和社会效益。

现在全球有144个转基因植物有望得到上市批准,但真正得到上市评估和种植的情况不容乐观。转基因玉米和大豆具有较高的市场占有率,种植这两种作物的国家中有10%种植了转基因品种。其中,转基因大豆种植面积占世界大豆种植总面积的73%,转基因玉米种植面积占世界玉米种植总面积的30%。多重监管费用和本土监管体系是造成种植不平衡的主要原因。

来自规章管理的证据表明花费巨大且在持续上升,并且对于全球的研发者,农户和消费者,机会成本也在显著升高,技术创新被阻滞。

由于转基因作物中技术监管的全部流程并不公开也难以评估,得到监管对创新的确切影响是困难的。 最近一项研究综合了12篇文献及报告,提供了70个对监管成本的评估,涉及到16个国家中的12种转基因作物和10个不同的种子生产商。

如你所想,评估涉及的事项会有所重叠,但平均花费差别较大源于估算方法背后的理论预设不同(图 1)。

图1:对监管费用的不同估值方法之间的关系

看图说话,图1显示了三种不同的估算方法如何相互重叠和关联。经济学家的“构成性成本”方法通常限制了分析,这种方法主要纳入了支持者和监管机构的直接成本(图1中A和B表示的面积)。而福利经济学家们更关心直接成本(面积B)及延迟和不确定性造成技术使用者获益减少(即机会成本,面积C)。相比之下,生物技术公司的主要兴趣点在成本和效益,关注他们的直接成本(面积A)和他们开发技术的投资并使其投入市场的投资(面积D),这里不包括政府的直接研发投入。同时,他们担心技术应用被延迟时的成本负担(C的一部分),担心归担心,不过他们很少尝试对自己的项目做这种类型的分析。

表1:不同成本估值方法中的纳入变量和排除变量的一致性

检视这三种评估方法来有助于更深刻地理解监管成本

1. 图1中面积A表示,经济学家组成的核心小组开发出的评估方法,涵盖了公司和监管机构在单个作物品种、单次上市时的管理成本。评估的项目包括推动新品种上市的机构(如公司等)的按规章支付的直接成本,研发费用,实验室成本和大田试验花费,编制日程、项目管理支出以及其它相关支出,还有用于支付监管机构评估和基于证据决策的费用。近50项研究表明整体上一个新品种推向单个市场的平均费用是780万美元;最低53万美元,最高1480万美元。

2. 福利经济学家们也有相应的模型来估算监管过程的机会成本,涵盖有推动者(公司等)和监管者的自费费用,对于商业化延迟的相关费用,对于推动者和社会福利的机会成本。包括机会成本的间接成本影响会到如下实体的利益:
• 生物技术公司(在收入延迟的情况下继续承担研发成本的债务及利息)
• 农户(不得不放弃采用新作物品种而产生的收益)
• 消费者(正常情况下本可以从价廉质优的农产品获得更大的利益)。

大多数经济学家认为,被忽视的时间成本比延时时期内实际支付的费用更为重要。如下是一些实例:

• 在1995-1996年度,孟山都和艾格福(AgrEvo)公司推动抗除草剂油菜审批流程而得以提前上市,从而获得1亿美元的收益;然而在印度,至2005年审批已被延迟两年的转Bt蛋白抗虫棉使得印度农民的累计算损失超过1亿美元。

• 另一项研究中使用敏感性分析来评估激增的监管成本的影响,监管部门审准时长对批准的影响,以及对农户采用转基因技术的影响。遵从法规产生的较高直接现金成本会略微影响净收益,而主要影响来自商业化上的延迟:

- 延迟1年采用新品种,使得转Bt蛋白抗虫水稻净现值(NPV)下降12%,MVR抗病毒番茄净现值(NPV)下降高达36%。(译注:净现值指一项投资所产生的未来现金流的折现值与项目投资成本之间的差值,评价投资方案的一种方法。)

- 过度监管引起的3年延迟造成了转Bt蛋白抗虫水稻收益下降了34%,MVR抗病毒番茄的收益下降高达93%。。

- 2011年的研究表明,相对于2002年之前,生物技术公司在产品上市监管过程中平均多等待21个月。

3. 产业界已经构建了一套方法来分析研发和商业化过程中所发生的私营性成本;有一些,但并非所有的事项可以归类到管理成本中。

• 2011年,菲利普·麦克道格尔(Phillips McDougall)为国际植物科学产业协会(Crop Life International,全球前8名农业生物技术公司的联盟)开展了一项调研。调研在这几家公司中进行,以确定一个新的农作物品种从基础研究、开发到获得种植批准时的成本和时间花费。调研纳入标准是批准种植的授权文书应在2个国家获批,同时应至少获得5个国家的进口批准。

- 在进行过此类研发项目的6个跨国公司里进行了调研。

- 5个公司提供了研究和培育新品种时的成本估值。

- 所有的6个公司给出了包括监管成本在内的产业化下游的成本情况和政策建议。

• 该研究报告指出,在2008年至2012年时间段内推出新的转基因作物品种,从基础研究、开发和到获得授权的平均成本为1.36亿美元。

• 虽然研究报告说,达到监管要求的花费为3510万美元(占总成本的25.8%),这仅是整体花费的一部分。目前公司改变策略,在上游的研发和品种培育中投入更多,以免它们在品种选育和筛选时在某些热门品种上撞车。

• 虽然这项研究并没有明确提到这一变化是研究设计针对高额监管成本做出的;毋容置疑,一些变化很可能是对监管过程的回应。
表2:从研究、开发到获得授权过程中作物新品种的产业化成本估值

进行产业估值与进行成本分析大体在相同的分析范围内,这表明规章内的平均监管成本约为780万美元;出口监管使粮食价格比平均价格增加了约5%,进口监管使粮食价格比平均价格降低了约3%。因此,关于按规章管理的直接成本,学者与产业界的观点趋于一致。

高监管成本使得消费者和农户不能从技术创新中获益

目前监管成本负担过重的另一个直接影响是,生物技术公司可能会自行放弃小规模市场。假如一家公司能从自己研发的每个转基因作物中获得10美元现金流/公顷,此时他们可以得到高于非转基因品种平均种植率的推广成绩,那么在至少40个(种植率不够高的)种植玉米的国家里,这家公司不可能再去做市场推广,在那里即使是最低的监管花费他们也不太可能在10年内收回成本。很少有公司愿意承担这种风险。
另一种看待监管的方式是看其对技术采用的影响。研究表明,我们可以从两个重要方面来分析对技术采用限制的影响。
 
1. 如果当前的一套技术推广充分,会给消费者带来更多经济上的实惠,3种粮食的价格至少能够下降13%,实际(因推广不足)仅为3.8%-9.6%(见表3)

2. 更重要的是,从持续创新角度来看,在农业-食品业中的采用更多的新技术,会产生更高的技术收入,将对领先的生物技术公司产生更多的激励,使其保持或扩展他们的研究工作。

以目前的技术采用率,三个主要的转基因粮食作物技术收入约28亿美元。如果技术采用率上升,在这些作物上每年技术收入的毛利润可能达到72亿美元,超过目前的44亿美元。
表3:压制技术推广对转基因技术收入影响的估值

一个重大的问题是农业生物技术公司将如何利用这个44亿美元的年收入(若水稻与小麦等主要商品粮食作物采用转基因技术,收入将更高)。这方面的数据有限。2001年的数据分析表明,约有44亿美元投资到转基因作物上,70%来源于企业,30%来源于公共财政投入。其中发达国家的投资额占96%。实际上,私营的农业生物技术公司每年大概投入30亿美元,每年的毛收入大概有30-70亿美元。相应地,每年全球普通种子贸易额大概为25亿美元。

财务报表和公开的研究计划显示,前五大私营性农业生物技术公司把总收入的约6%用于基础研究和新品种开发。孟山都公司比例最高,约11.5%;陶氏在另一端,约3.1%(可能缘于陶氏更加多元化的投资组合)。

把2011年转基因产业平均水平所达到的44亿美元收入乘以6%的比例,那么此年的投资额度就是2.64亿美元。按一个新品种从研发到上市需要1.3亿美元来计算,每年不过能够实现两个主要品种的创新。

我们已经看到了压缩研发工作的一些效应:

• 五个主要的跨国公司(孟山都,拜耳,先锋良种,先正达和陶氏益农)在研究流程报告中表示其主要研发投入依然集中在玉米,大豆和油菜(或棉花)上,对于其他大面积大田作物或蔬菜的研发投入都是小额度权宜性的。

2010年,在加拿大的979个农田试验中的964个是关于油菜、玉米和大豆,还有一个苜蓿试验(孟山都),与上述研发保守性的结论一致。

研发费用投入的不平衡显然成为企业和政府的一个大问题;更广泛意义上也体现了纳税人和社会所支付的成本。较低的研发投入导致较少的作物品种将会损害农户,他们不能采用适应环境和气候变化的新品种。同时也将使消费者选择减少和不得不购买高价农产品。高价缘于不断增加的市场需求,也导致全球粮食市场的更大波动,破坏贸易与市场关系的稳定性。

结 论

转基因作物和食品监管体系是新技术从实验室到市场这一创新流程的有机组成部分。不断上升的监管成本,拖延的审核过程,无处不在的不确定性(哪个市场上哪种转基因品种可以被接受),都将抑制收入和投资并且一再降低植物生物技术对全球粮食安全的贡献。激增的管理成本和膨胀的审批流程限制了技术创新——是时候进行革新了,我们需要一种旨在供应全球足够的粮食、保证优质食品和优惠价格的革新。

翻译:基因农业网(魏玉保),原文链接:http://www.geneticliteracyproject.org/2014/12/11/economic-consequences-of-regulations-of-gm-crops/
 


SOURCES/CITATIONS
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International Service for the Acquisition of Agri-Biotech Applications (ISAAA). 2013. ISAAA Brief 44-2012: Executive Summary: Global Status of Commercialized Biotech/GM Crops: 2012. Available at: http://www.isaaa.org/resources/publications/briefs/44/ executivesummary/ (accessed 30 May 2013).
Kalaitzandonakes, N., Alston J.M. and Bradford, K.J. 2007. “Compliance costs for regulatory approval of new biotech crops.” Nature Biotechnology 25:509–11.
Phillips McDougall. 2011. The cost and time involved in the discovery, development and authorization of a new plant biotechnology derived trait: A consultancy study for CropLife International. Midlothian, UK: Phillips McDougal.
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Pray, C.E., Ramaswami, B, Huang, J., Hu, R., Bengali, P, and Zhang, H. 2006. “Benefits and Costs of Biosafety Regulations in India and China.” Regulating Agricultural Biotechnology: Economics and Policy. New York: Springer. 481-508.
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来源:GLP

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